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移民安置!移民补偿安置的历史经验其对水电工程移民工作

导读:本文是一篇移民安置论文范文,可作为选题参考。

五河县:移民安置房被指“无法居住”——《新安夜空》 视频 : 移民安置政策 1、★孟湾生态移民安置区今冬暖融融2、★移民安置工作更要突出服务意识3、★安置模式对水库农村移民家庭经济的影响

李勋华1 ,廖联奎2

(1.重庆财经职业学院,重庆 永川402160,2.宜宾学院,重庆 宜宾644007)

摘 要: 我国历史上的移民安置重视保护移民社会网络和社会资本,重视变被动移民为主动移民,重视建立统一的移民专门管理机构,重视移民安置补偿工作的创新探索.通过对中国历史上移民补偿安置的研究,借鉴其成功经验,对中国当前水电工程农村移民有重要参考价值.

关键词:移民补偿安置;历史经验;水电农村移民;借鉴

中图分类号:F632.4 文献标识码:A 文章编号:1009-9107(2012)02-0102-04

一、研究目的

水电工程农村移民,是指因兴修水电工程,调节地表径流,开发水电资源,服务国家和地方经济发展而进行的有组织的、规模比较大的农村人口迁移和安置活动.新中国成立以来共修建了8万余座水库,在防洪、发电、灌溉、航运、供水等方面取得了巨大的经济效益和社会效益,为国民经济的发展提供了重要的基础条件.然而,水电工程建设产生了数以千万计的农村移民.据统计,中国在过去60多年的水利水电工程建设中,产生了近1 500万农村移民.[1]其中规模巨大的三峡工程所产生的农村移民就超过100万.诚然,大规模的水利水电工程建设是经济、社会发展的客观要求,是国家增加能源供应,调整能源结构,保护生态环境,实行可持续发展的重要举措;但是水电工程的巨大经济和社会效益是以付出较大的淹没损失和大量的移民问题为代价的.据1985年调查结果分析,在中国1 000万水库移民中,约1/3移民重建了家园,恢复了生产生活水平;约1/3移民勉强可以维持生计;还有1/3移民处于绝对贫困之中.[2]一方面经济高速发展和国家对清洁能源的需求迫切需要建造更多的水电工程,但另一方面移民安置受到土地资源的限制和约束,如何使农村移民在安置区"留得住、稳得起、能致富"一直以来是各级政府移民部门努力的目标.在移民安置实践中,一些地方政府积极探索大农业安置模式、二、三产业安置模式、城乡结合安置模式、自找门路安置模式、养老保险安置模式、土地租赁安置模式等,虽然取得了一定的成效,但有的安置规划不够合理,安置举措不够创新,安置手段缺乏人本关怀,安置模式有些脱离实际,安置效果不如人意.移民上访、静坐,甚至聚众阻碍水电施工的现象屡屡发生,影响了施工的正常进度和社会的和谐稳定.

中国是世界上因水利水电工程移民最多的国家,移民问题无疑受到了国内外学者和机构的广泛关注和研究.移民问题的本质是移民的权益保障,而移民权益保障的核心则是移民合理化的安置模式.加强对移民安置合理化的研究有利于维护移民群体的利益,有利于维护社会和谐稳定,有利于统筹城乡发展,推进城镇化建设.事实证明,解决好移民的安置问题,移民就能“留得住、稳得起、能致富”;相反移民就会面临很大的生存风险和发展风险.中国历史上曾发生过数十次大规模的移民(人口迁移).从某种角度看,中国的历史也是一部移民史,封建王朝为发展经济、巩固边境,积极鼓励移民戍边,保卫疆土,开垦荒地,促进国家统一和经济发展,更好维护统治阶级的利益.由于受到科技导航的制约,历史上因兴修水利导致的移民人数很少,也缺乏相应记载.尽管如此,历朝历代政府制定的诸多移民政策,采取的行之有效办法,对水电工程移民安置工作有重要的参考价值.基于此,本文试图研究我国历史上的移民政策,以期对当前移民安置有所裨益.

二、移民补偿安置的历史经验和举措

先秦的移民,多为取得好的居住条件或者躲避灾祸而迁徙的经济性移民.秦汉移民分为政治性、军事性和经济性三类.秦汉四百年间,中国在人口分布,经济、文化布局上有明显改变,很大程度上归功于当时政府移民.秦汉时期施行郡县制,结束了过去诸侯割据的历史,但地方贵族、豪强势力依然十分强大,“富者田连阡陌”,“若至力农、畜、工、虞、商贾,为权利以成富,大者倾郡,中者倾县,下者倾乡里者,不可胜数.”[3]为减少政治改革阻力,削弱反对势力,加强统治,采取了“迁豪”政治移民形式.史料记载秦“徙天下豪富于咸阳十二万户”(《史记·秦始皇本纪》).秦汉富豪多安置在京师和周围地区,朝廷给予宅第、钱物等经济补偿.秦汉时期,中国疆域空前辽阔,为抵御匈奴,采取军事移民实边,有力稳定了北方局面.秦汉移民还有相当一部分属于经济性移民,两汉时期,南方地广人稀,又具备优越的自然条件,成为当时灾民流入的重点地区,随着掌握先进农耕技术的移民到来,南方地区生产力得到很大发展.总的看来,秦汉统治者制定了较多移民政策,鼓励移民.这些政策具有以下特点:(1)对移民赐予优待,包括根据法律规定或国君的临时诏令,免除应纳的租税和应服的徭役;根据不同情况赐予移民一定钱物或豪宅;赦罪或减罪;赐予民爵(秦汉民爵有某些特权,如抵罪、减徭役)等.(2)注重举家搬迁,移民多以户、家为单位,这是因为人们家族观念很强,举族而居,社会网络不会破环,满足了移民心理需要,对稳定移民起到了重要作用.[4]

魏晋时期,社会动乱,国家分裂,长期战乱、苛政、灾荒等造成了劳动力流失、土地大片荒芜问题.封建统治者以移民手段来解决问题.史料记载北魏文帝为解决狭乡人多地少与宽乡地广人稀、缺乏劳动力的矛盾,明令规定“诸地广人稀之处,官借人种莳.后有来居者,依法封授.诸地狭之处,等乐迁者听还空荒,不限异州他郡,唯不听避劳就逸.”[5]通过授予官衔,给与优惠政策,鼓励勤劳者,吸引各地移民前来开垦, 有效缓解狭乡人多地少的局面.后来北齐也实行过类似的移民政策,在一定程度上恢复了生产力.

继魏晋南北朝之后,隋唐时期,生活在周边地区的非汉民族继续向内地迁移,且人数众多,如何安置这些移民成为当时封建统治者的一个重要问题.据葛剑雄教授的研究[6],当时唐朝统治者吸取隋朝灭亡教训,以一种宽阔的胸怀接纳这些少数民族,贞观四年,唐太宗采纳中书令温彦博“全其部落,顺其土俗,以实空虚之地,使其为中国扞蔽”的建议,将来降的东突厥部落安置在广阔的沿边地区,设顺、祐、化、长四州都督府以统其部众.内迁的部落首领分别封授将军、中郎将等官,布列朝廷.而对于那些零散迁入的移民,唐朝往往将之安置在中原土地较多的宽乡,并采取“给复十年”即在十年内不承担徭役的优惠,并与汉人享受同样优抚矜恤.通过采取这些安置补偿措施,有力稳定了外来移民,促进了政治稳定.

宋元时期是中国历史上战乱频繁,社会剧烈动荡的时期.据葛剑雄教授的研究[7]256 ,靖康之耻后,当时的赵构政权在金军强大的军事压力下退守东南方,北方移民纷纷跟随南迁.因宋代史书关于移民的记载,基本只反映军队、皇室重要成员和一定规模的武装集团的迁移,一般百姓的单独迁移往往缺乏记载.移民安置和补偿不得而知.元灭宋初期,残酷的战争使华北、四川等地城镇丘墟,田园荆棘,千里无人烟.为恢复经济,当时在华北和四川进行了一系列的移民.一是当时朝廷组织大批编入新附军的南宋军人迁入陕甘,开展屯田;二是组织贫民屯田.如组织贫民开发泾河两岸数千顷肥田沃土.《元史》卷一六三《李德辉传》记载元十年左右安西王相李德辉安排贫民2 000家迁此屯田,“起庐舍,疏沟桧”[7]662,当年初见成效.

明王朝成立以后,为了解决边军粮饷问题,除了实施“军屯”政策之外,还实施“民屯”的移民政策,“其制,移民就是宽乡,或召募或罪徙者为民屯,皆领之有司”.[9]民屯即组织人多地少地区的移民到人少地多地区开垦,缓解土地紧张的压力,具体事务由各级政府行政部门管理.在移民政策上,给与移民种籽、资金,区别地亩.如洪武二十三年,黔宁林沐英“携江南江西人民二百五十万入滇,给与种籽、资金,区别地亩,分布于临安、曲靖等各郡县”.[8]此外,明代还有“商屯”,政府实行食盐专卖制度,盐业利润极高,政府为补充军粮不足,采取“召商输粮而与之盐”,[8] 巨额利润刺激很多移民自发到边地建农场,从而赚取更多利润.

明末清初,由于战乱等诸多原因,四川人口损失严重,引发了清前期著名的“湖广填四川”运动.据葛剑雄教授的研究,顺治十年,清政府提出"四川荒地,官给牛种,听兵民开垦,酌量补还价值"的政策,意在招徕本籍逃散人口归籍,没有鼓励外省籍之人来川垦荒之意,效果不理想.[9]康熙七年,朝廷制定了优厚的移民政策,扩大招垦范围,鼓励湖广等外省农民进川垦荒.当时川湖总督提出放宽招民授官的标准和延长垦荒起科的年限,将原定的招民700名升官改为300即升,又将起科年限由三年延长到五年,并宣布各省贫民携妻子入蜀开垦者,准其入籍.湖广移民因此大规模展开.

民国时期东北地区的开发主要依靠外来移民垦荒.黑龙江是东三省荒地面积最大的省份,为鼓励垦荒,政府制定激励政策,1914年3月黑龙江行政公署颁发放荒简章,规定“凡备牛犁一具者只准放给四方(每方四十五垧),如有使火犁者再酌量增加”;同年5月再次发布规定了受地办法,“凡备牛犁一具者给荒四方(每方四十五垧)并接济大洋五十元,以备粮草之需”.[10] 除此以外,东北地方政府十分重视垦荒与移民相结合,订立各种促进移民的办法,比如:拨给移民轮船火车免票凭证;预备庄田所用的器具;凡移民不能自备的由政府发给;三年后由移民备价返还政府;政府设立专官管理移民之事;鼓励移民携家眷以定居东三省等[10]所有这些政策对东北土地开发起了重要作用.

以上是中国历史上各个封建朝代的移民安置和补偿政策.到了近代,随着资本主义和西方先进管理方式的传入,政府用地方式多种多样,如有土地征收、土地租赁、土地债券、土地入股等,移民的补偿和安置有一些新的变化.例如在1908年《津浦铁路商股有限公司招股章程》中就提出“此路所经土地,倘该业主有愿入股不领地价者,请督办大臣折合银数,知照公司,付给股票,全力与银股同”.民国时期,国民政府制定政策,对因兴修水利或水利区内所征收土地作了规定:被征土地,系自耕自住,而该户总地价在300元内,以国币补偿至100元为限,其余部分以土地债券补偿;如非自耕或自住者,或虽系自耕自住者,而该户地价超过300元者,一律以土地债券补偿.[11]

我国台湾也有类似的规定:台湾1953年颁布的《实施耕者有其田条例台湾省施行细则》第三十九条 (征收耕地之补偿)规定:“本条例第十五条所称征收耕地地价,以实物土地债券七成,及公营事业股票三成补偿,系对原耕地所有权人每户应补偿之地价总额而言,每户应补偿实物土地债券七成内,其不满同类债券最低面额之畸零尾数,并入应补偿公营事业股票三成内,以股票搭发之,其仍不足股票最低面额之畸零尾数,以 找付之”.第四十条 (实物土地债券之利息)又规定:“依本条例第十六条所发行之实物土地债券,按照台湾省实物土地债券条例附表规定,其分年补偿者,第一年内仅偿付地价本金,不予计给利息,其分期补偿者,第一期内仅偿付地价本金,不予计给利息,所有地价应付利息,均自各该类债券之第二年或第二期起计息”.[12]

三、借鉴与启示

移民:奉节县三峡移民安置房

中国历史上各个朝代在当时条件下制定的移民政策发挥了积极的作用,封建统治者组织移民戍边,保卫疆土,开垦荒地,恢复和发展国家经济,促进了民族的大融合,也巩固了自己的统治地位,其进步意义不言而喻.历代统治者的移民安置政策虽有一些局限性,诸如通过授予爵位鼓励移民等,但仍有较多的可取之处,对当前水电移民安置工作有重要的启示.

(一)重视保护移民社会网络和社会资本

历代统治者以户、家为单位注重移民整体搬迁,避免家庭关系和网络的破坏,满足了移民心理需求,对于稳定移民,安心生产具有重要作用.当前水电工程移民安置由于受到土地资源的约束,移民安置不可能以村小组、甚至某一血缘关系很近的“自家”人为单位整体搬迁,政府多采取外迁农业安置或者农业生产方式转换安置(如由种植业调整到养殖业)等方式安置移民,而且移民户分散在不同地区,分散安置的比例很大.移民到达新的安置区后,由于在语言、生活方式、生产方式、习俗与当地差距很大,加上缺少人际互动,社会资本极度贫乏,导致他们纷纷返迁.可见重视移民社会网络和社会资本的保护,对于实现“留得住、稳得起、能致富”的移民目标具有重要意义,这也是政府移民部门需要创新思考的一个重大问题.

(二)重视变被动移民为主动移民

历代统治者非常注重用优厚政策来吸引移民迁移,如赐给田宅、金钱、生产工具,免租免徭役等,在一定程度上变被动移民为主动移民,减少移民工作的阻力.现代推拉理论认为,迁移的推拉因素除了更高的收入以外,还有更好的职业、更好的生活条件、为自己与孩子获得更好的受教育的机会、以及更好的社会环境.不可否认,受传统管理方式的影响,我国一些地方政府移民工作存在着强迫命令,甚至以水赶人的情况,移民面临很大的生存风险,移民工作也承担着巨大的协调成本.移民安置工作应以人为本,变被动移民为主动移民,在安置方式和安置区的选择上,政府应认真倾听移民的意见和建议,积极组织移民外出考察,尊重移民的决定和愿望,减少移民工作的阻力,切忌搞强迫命令和一刀切.

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(三)重视建立统一的移民专门管理机构

历代封建统治者为使移民工作有条不紊地开展,建立了统一的移民专门管理机构,对于招募、组织、迁移、生产过程实行强有力地指挥和组织,保证了移民工作的顺利进行.现代水电移民工作是一个庞大的工程,需要集中指挥和组织,统一领导;无论从移民法律法规的制定上,还是从管理、监督和协调机制上都需要整齐划一,避免政出多门.当前我国水电移民工作呈现“四龙治水”的状态,国务院三峡工程建设委员会办公室、水利部、国家发展改革委员会、国务院南水北调办公室都是治水的领导机构,造成分管部门多,部门规章多,同一个地区移民因项目来源不同补偿标准各异,移民心态严重失衡,局部地方甚至出现了不稳定状态.建议对上述领导机构予以整合,重新修订统一的移民法规,创新体制,为开创移民工作新局面奠定良好的体制环境.

(四)重视移民安置补偿工作新探索

近代以来,国民政府在当时的经济条件下探索了移民安置补偿长效机制,如尝试土地租赁、土地债券、土地入股等安置补偿模式,对于缓解资金压力,持续增加移民收入具有重要作用.当前我国移民安置工作面临着较大的挑战,土地资源的约束是最主要的因素,如何在现有条件下和谐移民、公平移民、法制移民是各级政府移民部门需要创新探索的一个重要课题.当前一些地方政府借鉴以往经验试图建立移民补偿的长效机制,如探索土地使用权入股分红,土地租赁收取租金等模式不失为创新之举.这一方面可以使移民分享水电效益;另一方面保留了移民社会资本和网络的完整性,促进小城镇发展,值得政府移民管理部门重视和借鉴.

参考文献:

[1] 段跃芳.水库移民补偿理论与实证研究[M].武汉:武汉出版社,2005:1-3.

[2]余文学,高渭文,张云. 水库移民问题社会经济分析[J].河海大学学报:哲学社会科学版,2006(4):1-5.

[3]杨洪贵. 秦始皇移民政策的政治功能[J].宝鸡文理学院学报:社会科学版,2007(2):27.

[4]庞慧. 论秦汉移民政策[J].韩山师范学院学报,2000(3):75-78.

[5]丁鼎,王明华.中国古代移民术论[J].安徽师大学报:哲学社会科学版,1997(4):490-495.

[6]葛剑雄. 中国移民史(隋唐五代时代,第三卷)[M].福州:福建人民出版社,1997:11-15.

[7]葛剑雄. 中国移民史(辽宋金元时期,第四卷)[M].福州:福建人民出版社,1997:256.

[8]许立坤.明代移民政策及对边疆民族地区的影响[J].广西民族学院学报:哲学社会科学版,1998(9):21-25.

[9]葛剑雄.中国移民史(湖广填四川,第六卷)[M].福州:福建人民出版社,1997:77-84.

[10] 尚伟.民国时期东北地方政府土地开发政策研究[J].黑龙江史志,2010(1):48-49.

[11]孔令强,施国庆.水电工程农村移民入股安置模式初探[J].长江流域资源与环境,2008(3):185-189.

[12]台湾当局.实施耕者有其田条例台湾省施行细则[EB/OL].[20070323]. http://www.chinalawedu.com/news.

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