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治理资源!多元化乡村治理主体的治理资源优化配置

导读:主要论述了治理资源论文范文相关参考文献文献

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任 艳 妮

(西安财经学院 思想政治理论教研部,西安710061)

摘 要: 乡村治理是包括政府组织和乡村社会以及其他主体在内的一种多元主体围绕公共权力与资源有效配置展开的活动.多元主体凭借什么样的治理资源参与乡村治理,这些治理资源是否配置合理、有效利用,直接关系到其治理能力的强弱和治理效果的好坏.文章在梳理了乡村治理主体可资使用的各种治理资源的基础上,分析了凭借各种资源参与乡村治理的多元主体行为关系及治理资源配置中存在的问题,提出了治理资源优化配置、多元主体互动合作的有效路径.

关键词:乡村治理,治理主体,治理资源,优化配置

中图分类号:C912.82 文献标识码:A 文章编号:1009-9107(2012)02-0106-06

20世纪90年代以来,“治理”一词被广泛运用于政治学、社会学、经济学研究中.乡村治理概念最先在1998年由华中师范大学中国农村问题研究中心的政治学者提出来的.[1]目前,大多数学者认为乡村治理不再是政府“单中心”治理模式,而应该是包括政府组织和乡村社会以及其他主体在内的,一种多元主体围绕公共权力与资源有效配置的活动.多元主体凭借什么样的治理资源参与乡村治理,这些治理资源是否配置合理,是否得到有效利用,直接关系到其治理能力的强弱和治理效果的好坏.

一、乡村治理资源体系及多元

治理主体分析

乡村社会是一个资源载体,拥有丰富的治理资源,既有自然资源,也有社会资源;既有显性资源,也有隐形资源;既有硬资源,也有软资源.[2]

本文从治理主体角度将乡村治理资源分为三类:一类是国家赋予治理主体的刚性的、显性的政治资源,如法律法规性资源、组织资源、政策性资源.获取这种资源的主体一般被纳入到体制设计内部,先于其他主体存在于国家体制内部,是体制性主体.从组织层面看主要有:乡镇政府、村民委员会、村基层党委会和村民代表会;从在具体行为个体层面看有:村组干部、村支书、村民代表.第二类是乡村社会内部产生的柔性的、隐性的治理资源如文化资源和社会资源.凭借这种资源参与治理的主体虽然尚未被纳入体制以内,但却是乡村治理过程中必然要衍生的非体制性主体,与体制性主体相比较他们的政治性、组织性治理资源较弱,他们主要依靠经济资源、文化资源和社会资源获得权威,较多地获得了村庄内部村民的支持和认可而得以参与治理.这些治理主体有:农民组织、宗族势力和乡村精英.第三类是围绕村庄集体经济衍生的各种经济资源,各主体凭借前两类资源获取治理身份后主要围绕经济资源展开治理.

(一)政治资源

中国大百科全书政治学卷把政治资源定义为“政治行为主体可用于影响他人行为的手段.”[2]金太军等人认为政治资源本质上是政治行为主体实现政治利益的工具,是政治系统正常运行的基础.[4]国内多数学者认为政治资源包括物质性和非物质性资源,物质性资源主要有宪法性资源、人事资源和财政资源等,非物质性资源包括意识形态资源、体制资源和规范资源等.[5]本文从乡村治理主体参与治理的凭借手段将政治资源分为法律法规性资源、政策性资源和组织资源.

1.法律法规性资源.法律法规性资源是治理主体依靠国家法律法规获取合法治理权力的资源,凭借这种资源进行治理的主体被直接纳入到国家体制设计内部,拥有很强的法律保障和国家体制支撑,被称为体制性主体,主要有以下几种:(1)村民委员会.1987年《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》和1998年正式出台的《村组法》,对村民委员会的性质、地位、职责、产生方式、组织机构和工作方式以及村民会议的权利和组织形式等作了全面的规定,从而使村民委员会成为乡村治理中最具合法性和权威性的治理主体.(2)乡镇政府.1998年《村组法》第五条规定,乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助,不得干预依法属于村民自治范围内的事项,村委会协助乡镇政府开展工作.二者的关系虽然是指导与被指导,但是乡镇政府又是中国最基层的国家行政机关,它直接面对的就是农村社会,是国家政策输出的终端,掌控着几乎所有的诸如修路、架桥、教育、医疗、科技文化推广等方面的公共产品和公共服务性国家政策资源,这些资源要输入农村,村委会就必须与乡镇政府通力合作,共同治理,乡镇政府成为“乡政村治”格局中主导乡村治理的国家力量的代表.(3)农村基层党组织.《村组法》第三条规定,“中国 在农村的基层组织,按照中国 章程进行工作,发挥领导核心作用,依照宪法和法律,支持和保障村民自治活动,直接行使 权利.”该法首次明确规定了村党组织在村级组织中处于领导核心地位.按照制度文本理解,村党支部是党延伸在乡村的组织基础,是党在村庄的工作堡垒和领导核心.(4)村民代表.村民代表会的权力来源是《村民委员会组织法》,规定村民自治是通过村民会议进行决策,即由村民选举出代表组成村民代表会议,讨论决定村中的重大事务,并对村民委员会工作实行监督.在一些地方,村民代表成为连接普通村民和乡村干部的重要桥梁,是乡村治理中重要的治理主体之一.

除此之外的一些法律法规:《中华人民共和国农村土地承包法》、《信访条例》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《农村五保供养工作条例》等,其内容涵盖经济、政治、文化和社会等各个方面,这些法律法规既保证了村民自治的有效运行,也给治理主体如何治理提供了法律上的依据.

2.政策性资源.在中国,政策是执政党主要的执政手段之一,中国 正是依靠不断推出和更新的系列政策将亿万分散孤立的农民组织到政党和国家体系中来.所以,政策对于农村发展起着至关重要的作用.[6]政策性资源主要指 、各级地方党组织等不同层面的有关政策文件规定.这些政策文件规定相比法律性规定更具灵活性和时效性.如下发执政党和政府的红头文件. 从2004年至今每年连续发布以农业、农村和农民为主题的 “一号文件”,对农村改革和农业发展做出具体部署,内容涵盖农民增收、新农村建设、农业基础建设、统筹城乡发展等各个方面,不仅表明了 政府对“三农”问题的极端重视,也指明了各个时期乡村发展和治理的重点,为乡村治理主体提供了重要的政策资源.二是 出台的各项惠农政策,如取消农业税费、种粮补贴、农村合作医疗、农村养老保险、农村低保、家电下乡等等,这些惠农政策着眼于解决农村面临的最直接的问题,将国家和社会资源源源不断地输入到乡村社会,加强了农民与国家的联系,加深了广大村民对党和政府的认同感.

不管是红头文件还是各种惠农政策,由于国家或执政党是资源提供者和输出端,决定了体制性主体是这些政策性资源的首要获得者和使用者.乡村干部是各项政策下乡入户的桥梁和纽带,是惠农政策贯彻落实的保障力量;农民是惠农政策的归宿,是政策效用的享有者和反馈者.同时,政策性资源能够激活农民公共权利意识,转变乡村干部职能,从原来侧重于行政管理向现在侧重于公共服务转变,增强了原有治理主体的治理权威和社会资本,也产生为贯彻重大的政策而设立的新机构和治理主体,是新时期乡村治理主体重要的治理资源.

3.组织资源.组织资源是指各个治理主体展开活动的组织平台,是将各行为主体整合起来的组织机构.“政府要在农村发展中扮演主导角色,而组织是政府推动农村发展的体制性的力量”.[7]当前乡村治理主体可凭借的组织资源分为正式组织和民间组织.正式组织是经由管理者通过正式的筹划,并借助组织图和职务说明书等文件予以明确规定的,具有严密的组织结构,和受法律保障的团体:(1)村民自治组织:如村委会、村民小组;(2)政治组织,如党的组织;(3)社会性组织,如青年、妇女、志愿者协会.民间组织是满足村民不同利益要求的团体,一般是群众自发成立,靠利益、感情、习惯等维系,主要有三类:宗族、宗教和农民组织.

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这里需要重点关注的是农民组织,它是农民自愿因某种利益而组织起来的,以服务广大农民为宗旨,与政府组织有区别的公益性服务组织.比如在一些农村出现的农协、农民维权组织、经济互助组织、果林培育学习小组、财务监督小组等.这些组织在治理中虽然难以获取法律体制的认可和保障,但是却获取了村民很大认同,一旦展开积极、有效的治理活动,能够取得良好的效果.虽然目前乡村治理中比较缺乏组织严谨、富有成效的农民组织,但是在农村建立更多的农民组织去带动广大农民积极、主动的参与村庄事务,被很多学者认为是现阶段破解乡村治理困境的有效路径.

(二)经济资源

在村庄治理中,经济资源既是一个稀缺的治理资源,又是治理主体必不可少的治理资源.经济资源一般存在于村集体经济中由体制性主体所掌控,村委会与村党支部对集体经济拥有优先处置权,是其进行乡村治理的重要凭借资源.村庄集体经济状况不同,村级治理的具体过程和重点也就不同.强大而发达的集体经济,是最为重要的有形治理资源,能够为治理主体实施有效治理提供直接的物质支持.有强大的集体经济作支撑,治理主体才能够提供高质量的公共服务和公共产品,在村庄治理中才能够有所作为.近年来在村委会和村党支部牵头下形成的各种村办企业、村企合作、乡村旅游产业、乡村农家乐等经济活动正是治理主体合理、有效地利用各种经济资源参与乡村治理的体现,这种能够增进农民收入的活动使治理主体获得了村民的极大认可,取得了较好的治理绩效.

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还有一些经济资源掌控在农村非体制精英(“经济精英”)和各种民间经济组织手中,他们借助经济资源参与乡村治理,同时又可以获取一定政治资源,增强了治理权威.所谓农村经济精英是指那些具有财富、知识等一种或几种资源优势,且利用其资源优势在那一个或几个行动领域获得经济上的个人成功,这种成功有助于维持现有社会结构或推动社会结构变革的农村社区的人.[8]经济精英是农村社会先进生产力的代表,是农村经济发展中最重要的人力资源,他们可以在体制外向村民传授致富经验,带领大家共同致富参与村庄治理,也可以通过竞选村官走到政治前台成为体制性主体参与村庄治理,是对乡村治理产生重要影响的一类精英.村级集体经济组织,如农协、经济互助组织、果林培育学习小组等,这些经济组织能够拓展市场资源、企业资源,带领村民获取更大的经济利益,是目前乡村经济治理中急需但极缺的一种组织和治理主体.

(三)文化资源

在村级治理过程中,文化资源不仅包括科学知识,还包括本土文化,如村庄内的风貌、风气、风土人情、道德舆论、村规民约等一系列规范和影响村民的文化因素.文化资源是无形的、柔性的治理资源,是各个治理主体都必须关注和可资利用的优质资源,良好的文化资源能促使村庄内形成文明礼貌、尊老爱幼、互帮互助、礼尚往来的积极村风;村庄内的道德权威、家族权威仍然和法律、法规一起约束和规范着村民的一言一行,成为村民的言行标准,以减少村级治理过程中的管理成本,正确、规范、完善的村规民约能够弥补法律上的缺位.目前,在一些农村的 实践中,结合了传统伦理道德因素在内的村规民约成为农村有效治理的重要资源,村规民约的出现,使体制性治理主体在处理村级事务时有了比较明确的依据,一定程度上提高了村级治理的绩效.

文化资源也催生了一些非体制性治理主体,如依附传统宗教、文化资源发展起来的农村宗族势力.这些宗族势力在宗族观念复兴和宗族活动开展过程中也得到了一定的恢复和重生,诸如续谱、建祠、祭祖、修墓等宗族活动逐渐开展并日趋流行,宗族势力把持村委会竞选或者直接参加竞选的情况越来越多.一方面宗族势力能够整合原子化的农村社会,另一方面它会淡化或消解国家意识形态在农村有组织的传播频度和力度,有时还会出现宗族势力黑恶化倾向.因此,对这种治理主体要加以控制和有效利用.

(四)社会资源

社会资源又称为社会资本,农村社会资本主要是指处于长期生活共同体之内的农村自然村或行政村,以及其基本组成单位如家庭、家族、邻里等社会组织的内部要素,在长期相互交往、互信合作的过程中形成的一系列关系网络,以及维持这些关系网络的价值理念、行为规范等.[9]传统社会资本指由传统的血缘和地缘关系延续而形成的熟人社会网络关系,体现了密切的人际关系.在中国这种乡土气息浓厚的乡村社会,治理主体必须深谙和利用这种关系进行治理,否则其他的治理资源难以发挥作用.现代社会资本是以现代公民的权利和义务为基础,体现更广泛社会层面的普遍信任与合作,基于业缘或趣缘关系而建构的现代组织是其最重要的表现形式,这是现代 社会的特征.社会资本是乡村社会的粘合剂、聚合力,能够促进农村社会主体之间的合作,促进乡村文明,促进乡村集体事务的处理和问题矛盾的解决,还可能转化为物质资本、金融资本和人力资本,为新农村建设提供资金和人才资源的支持.

农村非体制精英的崛起正是源于血缘关系、地缘关系、同学关系、朋友关系、经济协作关系等,凭借经济、文化和社会资源进行治理的主体,诸如非体制性的政治精英、经济精英、宗族精英、知识精英(农村教师、民间文化人)等.这些非体制精英由于握有优于一般村民的经济社会资源,在农村治理主体多元化进程中扮演着重要的角色,尤其是在村民自治的运行机制尚不健全、村民的参与程度还比较低的情况下,发挥着越来越重要的作用.正如吴毅指出的,“在一个以治理精英为主体,不断吸纳非治理精英的阶层,已经逐步构成了村庄公共参与的主体力量.非治理精英的壮大和有效的公共参与也标志着在强国家治理模式为改变状况下村庄社会力量的增强,中国农村村民自治的前途也许正赖于此.”[10]

二、多元主体治理资源配置中

存在的问题

多元化主体在参与乡村治理中都有各自的凭借资源,但是由于治理资源在配置中存在的条块分割、资源匮乏、优良环境缺失等问题,严重影响了治理的绩效.

(一)治理资源条块分割,多元主体难以平等合作

多元主体参与乡村治理最重要的是各个主体能够在一个平等、开放、自由的环境中合作,但在实践中,体制性主体主要凭借的是具有强制力和权威性的政治资源、经济资源和组织资源;非体制性主体更多的依靠文化资源、社会资源,广大村民的认同是其参与治理的最直接动力和保障,两类主体的治理资源往往条块分割、泾渭分明.非体制主体由于不是法律法规明确规定的治理主体,在村治过程中都会印上“非法”的痕迹,这也是农民组织等非体制性主体难以发展起来,农村非体制精英人才流失的重要原因.而体制性主体依仗着较强的制度支持,法制保障和组织依托,往往忽视村庄文化和社会资源的发掘的利用,治理中体现出较强的刚性治理,容易引起村民的积怨,削弱体制性主体的治理权威和绩效.

(二)现有治理资源匮乏,乡村治理流于形式

在目前乡村治理中突出表现为经济资源和文化资源的匮乏.大多数村庄的集体经济非常弱小,无法满足治理的需要,使村庄治理的重点始终局限于政治领域,如村委会的选举和村级日常事务的管理.乡村经济治理资源仅仅依靠“输血”式的行政手段(政策性资源)配置,然而有的地区却变相地把这种政策性资源,如农村低保变成治理乡村惟一的资源和手段.[11]在这种极度缺乏治理资源的乡村中,普通村民对于村庄事务热情不高,各种农民组织匮乏,农村精英对于当地的乡村发展普遍没有多少兴趣.长此以往,村庄人才流失,日益破败,基本上处于一种瘫痪状态下,乡村治理也只能流于形式.对于这一类缺乏治理资源的乡村治理的现实状况,有学者将其概括为“村庄无政治”,而这一类存在模式却在当前中国乡村中占据了绝大多数的分量,约占全国60%以上的比重.[12]

(三)优良社会环境缺失,治理资源难以聚合

乡村治理需要良好的社会环境,然而,现阶段不良的社会环境影响治理资源聚合,制约多元主体的治理绩效.农村地区 政治氛围不浓厚,社会对村民作为具有 权利的国家公民认可不够,在很多情况下无意识、习惯性地把村民排除在 政治之外,而农民目前体制内政治参与意识和实践不够,导致乡镇政府、村组干部、农村精英习惯了替农民做主,治理主体过度使用政治资源,而忽视其他治理资源的培育和使用.随着改革开放的深入,在市场经济浪潮的冲击下,村庄道德舆论约束能力和村庄社会性收益越来越不重要.村民越来越精于计算经济利益,村民越来越依赖于单纯货币的评价而越来越少依赖于舆论的评价,导致文化资源和社会资源在乡村治理中难以聚合,发挥作用.在这种传统伦理道德约束力逐渐丧失的情况下,法律的建立也没有跟上,表现为农村基层干部的法律意识比较淡薄,缺乏依法行政、依法自治的守法观念,有的村组干部置国家法律于不顾,随意侵犯农民的合法权益,遭到农民的抵制,严重影响了主体治理的合法性权威.其次,“搭便车”现象严重,在执行村民委员会的决定时,因没有强制力而难以应对个别不合作的村民.因此,就出现有了部分人搭集体公共品供给中的便车,最终使与村民生产生活密切相关的公共品村庄自身不能自主供给,村内秩序不能自生自发地维系下来.[13]在这种村内权威消解的情况下,所有治理资源都难以发挥作用,村匪恶霸横行,乡村治理陷入无序化困境.

三、多元主体的治理资源优化

配置路径分析

在乡村治理中,各种治理资源如果不能优化配置,发挥各自的优势,或者多元主体纷争治理资源而内耗过大,都会影响多元化治理绩效.因此,各个治理主体必须根据村庄的实际情况对现有资源不断优化,对新的治理资源不断发掘,探索一条多元主体治理资源优化配置的路径,才能巩固治理地位,体现治理优势.

(一) 融合体制内和体制外治理主体凭借资源

从实践中,我们认识到,乡村治理主体有效治理不仅要依靠制度、法律的支持,更重要的是要得到村民的认可.因此,两种类型的主体在参与治理过程中都必须努力使二者兼备.体制内治理主体在先天获取较强的制度、法律、组织资源时,在农村这个"熟人社会",还必须恰当的运用道德资源、宗教资源、人情资源进行有效治理.体制外主体在先天缺乏制度、法律政策等政治资源的境况下,应该进一步融洽与村民的关系,得到民众的认可和支持,积极拓展制度性、法律性资源,增强治理合法性基础.

(二) 治理主体围绕治理内容,发挥各自优势,主动获取治理资源

治理资源的获取仅仅依靠被动赋予是远远不够的,治理主体必须积极为村民提供有效的、高质量的公共服务和公共产品,从而主动获取治理资源.乡村治理的内容涉及到增进村民公共利益的诸多方面,是主体主动获取资源的最佳场域.

第一,行政治理,这是从国家意志的角度区分出来的,主要包括国家下达给村庄的各种行政任务和补贴,如计划生育指标的完成、征兵、义务教育、农村低保、农业补贴等.这种治理的主要承担者是体制性主体,如果他们能够公平、公正的处理这些事务,其治理权威会得到进一步的提升,反之,就会消解其治理凭借资源.当然,在这一治理过程中,为了防止后一种现象的出现,政府应该适当给予非体制性主体以法律、政策上的支持,使其获取政治资源参与行政治理,至少可以起到监督的作用,提升治理绩效.

第二,经济治理,主要指的是与村庄经济发展有关的治理,如乡村发展规划的设计、村集体经济的发展、村公共财政的管理、村经济与其他合作、宅基地审批、土地征用、土地及其他经济承包等.乡村经济治理是治理的核心,这一治理不仅要发挥体制行主体的力量,更需要非体制性主体的共同参与,尤其是各种农村经济组织和非体制精英的参与,这是主体获取经济资源最有效的途径.

第三,村公益事业治理,主要指与公共设施、公益事业等相关的治理,如道路、桥梁、灌溉、水利建设、造林、学校、公共娱乐设施建设等.由于这类治理往往需要人力、物力、财力的极大动员,因此,体制性主体具有优势,同时要动员其他治理主体共同参与才能达到预期目标,对于这一类关乎全体村民共同利益的事务,治理主体应该有所作为,积极积累自身的治理资源和权威.

第四,日常村务管理,主要指与农民日常生活相关的治理,如村治安、环保、日常矛盾的调解、扶贫帮困、红白喜事操持等.这一领域应该放手让非体制性主体进行治理,增强其治理资源.

(三)完善主体现有治理资源体系,培育和发掘新的治理资源

在乡村治理取得一定成效的同时,我们也用该注意到目前影响现有治理资源聚合和发挥作用的因素存在:社会 政治氛围不浓厚,良好法律环境及社会支持力量缺失;人力资源及村财的极度贫乏,本土资源——伦理道德、家族权威逐渐弱化,组织资源发育不良.因此,我们应着力从以下四个方面进行完善,力争构建一个合理、科学的资源体系:第一,完善政治体制、制度,优化村级治理的政治资源,完善配套的法律法规,规范体制内治理主体行为,引导非政府组织建设,成立农民协会等民间组织,引导家族组织的发展,增强村级治理的组织资源.第二,健全村财管理机制,完善吸纳资金的运行机制,夯实村级治理的经济资源.第三,加强村干部队伍建设,提高村干部的管理素质,吸纳非体制精英到体制内,优化村级治理的人力资源.第四,加大次文化影响,提高伦理道德的作用,强化村规民约的建设,强化村级治理的文化资源.

参考文献:

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