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教育财政!我国高等教育财政支出现状

导读:主要论述了教育财政论文范文相关参考文献文献

浙江加大对民办教育财政投入  公民办享受同等待遇[浙江新闻联播] 视频 : 教育财政学 1、★河南传统产业集群特征、瓶颈突破策略2、★关于高职院校国家助学金工作3、★400万元账外账现“原形”——郑州高校系列案件查处纪实4、★中宣部等8部门印发《关于支持和志愿服务组织的意见》

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中对高等教育有这样的要求:到2020年,高等教育结构更加合理,特色更加鲜明,人才培养、科学研究和社会服务整体水平全面提升,建成一批国际知名、有特色、高水平的高等学校,若干所达到或接近世界一流大学水平的大学,高等教育国际竞争力显著增强.为了达到这一要求,需要强大的财力物力作为高等教育发展的保障.而国家财政支出中针对教育尤其是高等教育的支出部分,构成了高等教育经费来源的主要环节.因此,高等教育财政从理论和现实两个方面,被赋予了极其重要的历史意义.

教育财政支出:好学教育财政税收专业知识与实践02

遗憾的是,国家财政性教育经费支出占GDP比例达到4%的目标至今未能实现,财政性教育经费的投入每年都存在较大的缺口,由此产生的教育经费短缺问题,直接地影响了我国教育事业的发展.笔者认为,高等教育陷入财政危机的最大原因当属高等教育财政投入不足.笔者拟对我国国家财政性教育经费投入的现状进行分析.对于其中的高等教育领域,本文将从以下两个方面加以探讨:第一,通过高等教育财政支出、国民生产总值、教育经费总支出、财政支出等数字分析比较我国财政对高等教育支出总量不足的问题及其制约因素;第二,分析财政对高等教育支出体制的不足之处,包括高等教育财政投入体制的问题.最后,笔者将对我国高等教育财政投入现状进行评析.

一、我国高等教育财政支出现状

教育是民族振兴、社会进步的基石,是提高国民素质、促进人的全面发展的根本途径.强国必先强教.优先发展教育、提高教育现代化水平,对全面实现小康社会目标、建设富强 文明和谐的社会主义现代化国家具有决定性意义.面对前所未有的机遇和挑战,必须清醒认识到,我国教育尤其是高等教育还不适应国家经济社会发展和人民群众接受良好教育的要求.教育观念相对落后,内容方法比较陈旧,课业负担过重,素质教育推进困难;学生适应社会和就业创业能力不强,创新型、实用型、复合型人才紧缺;教育体制机制不活,学校办学活力不足;教育结构和布局不尽合理,城乡、区域教育发展不平衡,贫困地区、民族地区教育发展滞后;教育投入不足,教育优先发展的战略地位尚未完全落实.这一系列问题都紧密地联系着一个国家运行中关键的领域——财政支出.

而这其中,对高等教育的财政支出更是各类教育财政支出中的核心问题,高等教育作为为祖国培养高素质人才的主力军,发挥着重要作用.高等教育承担着培养高级专门人才、发展科技导航文化、促进现代化建设的重大任务.提高质量是高等教育发展的核心任务,是建设高等教育强国的基本要求.要达到这一要求,就需要强大的财力物力作为高等教育发展的保障.因此,分析我国财政对高等教育的支出存在什么问题,找出问题的根源,具有积极的意义与价值.

本文主要是围绕高等教育存在的不和谐社会现象,从财政支出的角度提出问题、分析问题、解决问题.所以本文的研究对象和范围重点不是社会问题,而是社会问题背后的财政问题.

二、我国高等教育财政支出存在的主要问题

通过大量的文献研究和对现实状况的思考,本文认为我国高等教育财政支出领域存在的问题主要集中在以下两个方面:首先,教育财政投入总量不足.这主要是因为政府对教育尤其是高等教育的投入占GDP比重较低,财政性教育投入占教育总经费比重下降.其次,阐述财政对高等教育支出体制的不足之处,包括财权事权不统一、拨款依据不科学完善、学费制度不健全等问题.

(一)财政投入总量不足

1.政府教育投入占GDP比重偏低.我国经济学家厉以宁等人实证研究得出结论,当人均GDP达到800美元~1000美元时,要实现教育与经济的良性发展,公共教育支出占GDP比重必须达到的下限为4.07%~4.25%.1993年在国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》中明确提出,逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,上世纪末要达到GDP的4%.但是,在过去的8年中,至今未能实现这个目标.而且从2002年起还呈下降趋势.2004年,财政性教育支出占GDP的比重为3.26%,远远低于本应在2000年就实现的4%的目标.1995年以来,财政性教育经费投入每年都存在一定的缺口,逐年累加,已经从1995年的274.85亿元,增加到2004年的1012.88亿元,投入缺口占需要投入总额的四分之一.

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这里有统计口径的误差,如我国财政支出中还存在很大一部分预算外收入、制度外收入、教育乱收费乱摊派,这类政府教育性收费项目无法纳入到教育财政的正式预算口径之中.在目前总量增长乏力、教育财政投入管理体制和分配体制不尽合理的背景下,首先,受到影响的必定是农村基础教育经费.其次,教育财政支出受当年GDP总量的制约.

虽然中国财政性教育经费支出在绝对量上实现了持续、稳定的增长,但仍与发达国家和大多数发展中国家的公共教育支出水平存在一定差距.这是因为财政性教育经费不仅取决于其本身增长的速度,更主要的是受制于财政收入和国内生产总值增长速度.1994年分税制财政体制改革后,财政收入进入快速增长时期,但和发达国家相比还有一段距离.另外我国财政支出占GDP的比重远远低于发达国家.在财政支出总量有限的情况下,尽管教育支出在整个财政支出的比例已达到15%,但整个财政性教育经费取决于财政支出和GDP两个因素,所以占GDP的比重仍然较低.总体来说,还是国力不如发达国家.

据联合国的资料统计,我国是用占世界18%的教育经费培养了占世界18.45%的学生,尽管各级政府十分重视教育,但对教育的投入远远不能满足经济建设和社会发展对人才的需求与人们的求学 .

根据世界银行2001年报告,主要市场经济国家公共教育支出占GDP比例年平均值大体在4%~6%之间.联合国教科文组织呼吁世界各国到2000年应实现教育经费支出占GDP的比例达到6%的目标.从目前发展趋势来看,6%将是未来一段时期内世界各国在公共教育经费支出规模上的一个平均水平.20多年的市场经济改革,中国取得了巨大的经济成就,国内生产总值从1978年的3624.1亿元增加到2004年的 15亿元,增加了36倍.财政收入也从1978年的1132.26亿元增加到2004年的26396.47亿元,增加到原来的23倍.财政支出总额从1978年到2004年也增加了20多倍,而政府的行政管理费支出从1978年到2004年却增加近90倍,而社会文教费支出占财政支出比例从1992年至2004年却基本不变,只维持在26%~28%之间.

中国的教育规模可称为世界之最.截至2004年底,全国高等院校2273所,各类高等教育在校生规模达2300万人.近年大学不断扩招,在校学生人数急剧增加,因此财政性投入远远跟不上学校的扩张速度,远远不能满足国民的教育需求.

2.财政性教育投入占教育总经费比重下降.国家财政性教育经费支出与全国教育经费总支出的比例从1999年的68.29%逐年下降到2004年的61.66%,这巨大的差额有相当部分来源于有就读学生的家庭,可想而知其负担之重.这种下降的趋势是和我国教育投入体制的变革直接相关的,比如高等教育在计划经济时期(1949~1979)是单一由政府直接或间接提供教育经费.改革开放以来,我国政府逐步调整了教育政策,出现了第二阶段(1980~1998),即以财政拨款为主,社会筹资和高等教育办学机构自筹为辅.这期间我国实施非义务教育的成本分摊和补偿制度以及高等学校的助学金、奖学金、贷学金制度,鼓励学校拓宽教育经费,鼓励社会力量参与办学.第三阶段(1999以来)是以高等教育办学机构自筹和社会筹资为主,财政拨款为辅,教育财政经费进一步减少,教育经费转为由政府和非政府共同承担.

(二)高等教育财政支出体制问题

1.财权事权不统一.高等教育事权“越位”,财权不到位,即高等教育财政管理体制中事权与财权相脱节.按照现行财政管理体制,政府预算既难以反映教育经费需求总量,也得不到社会各界的有效监督.近年来,在全国人民代表大会和教育行政部门的坚持下,财政部门编制预算时,虽单独反映“教育事业费”预算,但仍不完整,如“教育基建投资”等经费仍未纳入教育事业费预算.另外,高等教育事业费预算并不是根据高等教育事业发展计划制定的,而是按一定比例从同级财政收入中切出一块,并未完全考虑高等教育事业发展的实际需求.在高等教育预算编制、审议及经费分配中,教育主管部门能起的作用相当有限,教育的事权属教育部门,教育的财权属财政与计划部门,教育的事权与财权相分离这种事权与财权不统一的现象,使教育行政部门难以根据社会需求安排高等教育发展预算,也无法运用财政手段更有效地对高等教育改革发展迸行宏观调控,客观上降低了经费使用的宏观效益.世界银行作过统计,我国部分高校的教学设备和实验室的利用率在60%以下.据国家教育部统计,全国高校仪器设备有20%以上处于闲置状态,价格昂贵的大型科研装备的利用率最高不过15%.在日本,大型的先进设备整个国家也没有几台,设备的使用率很高.

2.拨款依据不科学.中国高等教育财政的拨款依据,长期以来始终没能与教育成本等相关指标挂钩.1949年到1985年,高等教育财政拨款的依据是“基数加发展”,政府按各高校的规模大小及日常开支需求核定一个拨款基数,以后各财政年度的经费开支预算在上年基础上按财政状况增减本年度的经费.1985年至今,虽然高等教育财政体制发生了重大改革,但是拨款机制并没有明显的变化,只是由“基数加发展”改为“综合定额加专项补助”.“综合定额”是根据上年度生均成本费和本年度在校生规模核定的,“专项补助”是依据各高校发展的特殊需求,经学校申请,教育部门批准后给予拨付.这种模式所依据的“生均成本标准”是前一年的决算数而非本年度实际成本额,因此反映不出当年物价变动对生均成本增减的影响,缺乏拨款效益的分析评价制度,以及与绩效挂钩的激励机制,也不能准确反映财政性教育经费的使用效率.另外由于专项补助由学校自己提出,人为因素比较多.有的校长与政府部门关系好、人头熟,就可能多获得一些拨款.

3.学费制度不完善.目前相当部分的学生是免收学费的,并且还能领取助学金,即所谓的”公费”生——我国目前计划内研究生的情况.对于学生“免费”的研究生教育作为制度在理论上是不公正的,免费的研究生教育使受教育当事人享有权利的同时不承担义务,社会在这一分配过程中只对其分配了权利但未分配义务,权利与义务不相等因而出现了典型的社会不公正.计划内和计划外的录取生,有时候分数只差几分,但是承担的费用却差很多,特别是有些分数低几分的,家境更贫困,却只能自费,很不合理.研究生的教育将会让人受益一生,它不仅满足了个人的求知欲,充实了个人的精神生活,提高了社会地位,物质上它会使工作起点提高,基本工资有所保障,进入社会后拥有更有利的竞争条件.虽然接受教育者也同时在为社会贡献自己的力量,但自己也占用了很多利益.而对于纳税人而言,社会对其分配了义务但未分配权利,权利与义务不相等因而也出现了典型的社会不公正.他们在承担纳税义务后应享有未来相等的社会收益权利,但“权利”没有被“权力”所保障.并没有法律规定免费的研究生不可以出国深造,更没有规定出国深造后必须回国奉献.免费的研究生毕业后不仅可出国而且还可以不返回,也就是说他在毕业后将应给予中国纳税人的社会收益可能给予其他国家.

4.国家资助政策体系不健全.目前我国高等教育收费缺乏有效率的资助体系的支持,资助贫困学生的财政政策不到位,仍没有从根本上解决贫困学生的学习和生活问题.一方面,国家奖学金财政资助额度偏小、覆盖面过窄,使大量品学兼优的贫困学生得不到奖励;另一方面,国家助学贷款制度不完善,财政政策措施不到位,银行出于贷款风险考虑,对国家助学贷款的积极性不高,大量贫困学生得不到国家助学贷款.这不仅严重影响了贫困学生的学习和生活,也因大量拖欠学费和住宿费,加剧了高等教育经费紧张的状况.保证贫困学子入学机会是世界各国发展大众化高等教育的普遍经验.一段时间里,我们只注重收费,不重视对贫困家庭的学生资助,使得“上学难、上学贵”的矛盾日益突出.2004年国家指定中国银行 助学贷款之前,超过半数的申请助学贷款的贫困学生未能按时得到贷款资助.尽管近来情况有所改善,但从全国范围看,助学贷款工作进展并不平衡,一些地方高校的学生申请贷款仍很困难.我国目前高等教育资金来源于政府与民间的分担比例为51:49.我国高等教育中的个人支出占家庭年收入的比重已经达到了66%.有分析表明,我国老百姓教育开支占收入的比例,在世界范围内都属于较高的.以2004年我国城镇居民纯收入9422元、农村纯收入2936元、国家贫困县农村收入882元计算,供养一个普通大学生一年至少需要10000元(5000元学费,每月500元生活费按10个月计算)以上的费用,四年大概4万元,这需要一个城镇居民4.2年多的纯收入,需要农民13.6年的纯收入,对于相对贫困线下的农民则需要45年的积累.高等教育增加成本分担是全球大学的变革趋势,而并非只有我国如此.但高等教育增加成本分担可能会不利于低收入家庭学生,尤其是农村家庭学生进入高等学校.因此,国家应通过制定相应的政策,采取有效的措施,向低收入家庭的学生提供最有效和最公平的财政资助,增加低收入家庭学生等弱势群体的入学机会,让考上大学成为真正的全家喜事,而不是家庭负担的开始.

5.高等教育经费渠道单一.在市场经济体制下,企业、事业单位和个人在法律范围内都有自己的权力和合法利益.而高等教育首先体现的是受教育者个人收益的显著提高、企业赢利能力的增强,然后才体现公共利益的增加.在这种利益主体多元化的情况下,仍然完全依靠政府拨款的单一体制显然不符合经济规律.高等教育投资体制改革要根据“利益获得”和“能力支付”两条原则进行.根据“利益获得”原则,政府、社会、团体、企业、受教育者及其家庭理所当然的是高等教育的投资主体,以体现市场经济的等价交换原则.

在政府投入是高等教育经费主渠道的前提下,能否开拓非政府渠道,关键在于政府的政策导向.中国虽然也颁布了捐赠法,但在具体税收政策上并没有明确的规定.目前只是实行税前从所得中全额扣除捐赠额外,没有其他税收优惠以鼓励社会捐赠.企业投资也是高校经费、特别是科研经费的重要来源之一.另外,中国高等教育经费来自于社会的投资也不是很高,虽然近几年民办高校发展迅速,但中国民办高校的发展长期受国家政策的制约,民办高校无章可循,无法可依.立法的滞后,使民办高等教育的投资者利益得不到保证,严重制约了民办高等教育办学条件的完善和资金的再投入,从而影响了民办高校整体办学水平的提高,在投资和融资等方面,所获取的财政资金和政策支持尚显不足,再加上政策的不扶植,从而导致牌子不硬,不能够吸引足够的学生前来就学.

三、综述

综上文所述,我国目前高等教育财政支出主要存在的问题集中在:

首先,教育投入4%目标仍未实现.根据世界银行2001年的统计,1999~2000年度,法国、日本、英国等高收入国家公共教育支出占GDP的均值为4.8%,而哥伦比亚、古巴、约旦等中低收入国家公共教育支出占GDP的均值为5.6%.联合国教科文组织早就呼吁世界各国,到2000年应实现教育支出占GDP的比例达到6%的目标.而我国国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例仍未达到4%的规定.

其次,财政投入总体不足.与学生人数的超常规增长相比,普通高等教育财政投入在2006年达到1062亿,比1998年的356.75亿元增加了705.28亿元,增长1.97倍,年均增长12.7%.财政投入增长速度远远低于学生人数增长.据2006年统计,全国普通高校生均预算内事业费支出为5869元,比1998年的6775元下降906元.

再次,事权与财权不分离.我国国家预算按预算等级依次分为类、款、项、目四级,尽管财政部1999年将教育事业费升格为“类”级,但教育基本建设费仍设在“款”级科目中,教育经费没有预算单列,导致财政性教育经费长期以来处于事权和财权分离的状态.具体体现在:政府教育行政部门主管教育事业,财政部门负责教育事业经费拨款,政府计划部门负责教育基建投资,在预算表格的汇总归类时,教育财政预算总额要与文化、科学、卫生部门的预算汇总成整个财政事业费预算中的“类”级和财政基本建设费预算中的“类”级.教育事业费属于文教科学卫生事业费类中的款级,教育基本建设投资属于基本建设费类中的社会文教费款级.由于教育经费预算等级较低,教育的事权属教育部门,教育的财权属财政与计划部门,教育的事权与财权相分离.教育部门财权较小,难以有效行使事权,不利于教育事业的发展.

最后,多元化筹措教育资金的政策扶持力度不够.在政府投入是主渠道的前提下,能否开拓非政府渠道,关键在于政府的政策导向.中国虽然也颁布了捐赠法,但在具体税收政策上并没有明确的规定.目前只是实行税前从所得中全额扣除捐赠额外,没有其他税收优惠以鼓励社会捐赠.企业投资也是高校经费、特别是科研经费的重要来源之一.另外,中国高等教育经费来自于社会的投资也不是很高,虽然近几年民办高校发展迅速,但中国民办高校的发展长期受国家政策的制约,《高等教育法》规定“设立高等学校不得以营利为目的”就为此理.许多有眼光的企业家也看好这一产业,很想向民办高校投资,而投资必然要求回报.

总之,本文认为,高等教育陷入财政危机的最大原因当属高等教育财政投入不足.应通过强化法律的保障与约束功能,增加国家对高等教育的投入,国家财政贴息补息,加大对高校贫困学生的资助力度,增强金融杠杆的支持,建立新型的高等教育财政拨款机制等改进高等教育财政支出体制.

(作者单位:北京师范大学教育学部教育经济研究所)

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